Vale-refeição: a concorrência pode fazer melhor que o governo?

Duraram apenas dois dias as novas regras do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) para algumas das maiores operadoras de vale-refeição e vale alimentação do país. No sábado, 7, entrou em vigor a regulamentação estabelecida pelo governo Lula. Na segunda, 9, a Justiça Federal do Distrito Federal suspendeu parte das medidas.

A decisão liminar do juiz Frederico Botelho de Barros Viana, da 22ª Vara Federal Cível, beneficia exclusivamente empresas associadas à Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT), entre elas Alelo, VR, Pluxee e ValeShop.

Para essas companhias, ficam suspensos o teto de 3,6% para as taxas cobradas de restaurantes e supermercados, o limite de 2% para a tarifa de intercâmbio (parcela da taxa destinada à empresa emissora do cartão), o prazo máximo de 15 dias para repassar os pagamentos aos estabelecimentos e a obrigação de adotar arranjos abertos (modelo em que diferentes empresas podem emitir cartões e credenciar estabelecimentos) quando mais de 500 mil trabalhadores são atendidos.

Foi mantida a exigência de interoperabilidade, que permite utilizar cartões de diferentes operadoras em uma rede compartilhada de estabelecimentos.

O magistrado considerou, preliminarmente, que o Executivo extrapolou seu poder regulamentar ao estabelecer obrigações não previstas em lei. A União pode recorrer.

Em setembro, a ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal, havia rejeitado uma ação da ABBT contra o mesmo decreto. Mas não há contradição entre as decisões: a ministra não examinou o mérito da questão, por entender que a controvérsia envolvia a interpretação de legislação infraconstitucional. O juiz federal examinou precisamente a compatibilidade do decreto com essa legislação.

Por que interessa

A disputa põe em evidência uma questão recorrente no Brasil: quais condições de mercado justificam intervenção do governo e quais podem ser “reguladas” pela simples concorrência?

A regulamentação do PAT procura aumentar a competição, facilitando a aceitação de cartões de diferentes operadoras. Mas também impõe limites às taxas cobradas e aos prazos de pagamento, interferindo diretamente nas relações comerciais entre empresas privadas.

A decisão judicial preservou a primeira obrigação, mas suspendeu parte da segunda para as associadas à ABBT. Isso permite examinar se a abertura das redes (interoperabilidade) pode produzir, por mecanismos concorrenciais, os resultados que o governo pretende alcançar por meio de imposições.

A distinção interessa a empresas e investidores de diferentes setores. Uma coisa é o Estado garantir a livre concorrência. Outra é determinar os preços e demais condições sob as quais as empresas devem negociar.

Panorama

O Decreto 12.712/2025 foi apresentado pelo governo como instrumento para modernizar o PAT, criado em 1976, e corrigir distorções no mercado de vale-refeição e vale-alimentação.

Uma das principais preocupações envolve as taxas cobradas de restaurantes, supermercados e outros estabelecimentos comerciais. Segundo levantamento da Ipsos-Ipec, elas alcançavam, em média, 5,19% em 2025. O teto de 3,6% representaria uma redução de aproximadamente 31% em relação a essa média.

Outra mudança é a redução do prazo de pagamento aos estabelecimentos, de 30 para 15 dias. A antecipação diminuiria a necessidade de capital de giro dos comerciantes, especialmente os menores, que enfrentam dificuldades para financiar suas operações.

O governo também pretende ampliar a aceitação dos cartões. Atualmente, um estabelecimento pode aceitar determinada operadora e recusar outras. A interoperabilidade busca permitir que diferentes cartões sejam utilizados em redes compartilhadas.

Já a obrigação de migrar para arranjos abertos modifica a própria organização do mercado, permitindo que diferentes empresas participem das etapas de emissão, credenciamento e processamento dos pagamentos.

Lupa

As operadoras tradicionais questionam tanto os fundamentos jurídicos da reforma quanto suas consequências econômicas.

A ABBT argumenta que a legislação admite arranjos abertos e fechados e que o governo não poderia impor a migração de parte das empresas para o primeiro modelo. Também contesta a fixação de taxas e prazos por decreto.

No processo judicial, foi apresentado um estudo segundo o qual a combinação do tabelamento e da redução dos prazos de repasse poderia provocar perdas de até 57,1% das receitas do segmento de arranjos fechados.

Há também preocupações com a necessidade de capital de giro das operadoras e com contratos em que elas recebem os recursos dos empregadores depois de efetuar pagamentos aos estabelecimentos.

A ABBT não rejeita a interoperabilidade. Ao contrário, apresenta-a como alternativa para ampliar a concorrência sem alterar compulsoriamente a estrutura do mercado. Mas afirma que ainda faltam definições técnicas sobre a comunicação entre sistemas, o fluxo das transações e a distribuição de responsabilidades.

O Ministério do Trabalho considera que esses ajustes devem ser realizados pelas próprias empresas, cabendo ao poder público estabelecer as normas gerais e fiscalizar seu cumprimento.

A discussão econômica permanece aberta. A redução das receitas das operadoras pode representar, em parte, uma transferência de recursos para restaurantes e supermercados, beneficiados por taxas menores. Mas alterações abruptas nas condições comerciais podem acarretar custos excessivos.

Radar empresarial

A decisão judicial cria uma situação que merece atenção de empresas contratantes de benefícios, estabelecimentos comerciais e participantes do mercado de pagamentos.

Como a liminar beneficia apenas associadas à ABBT, operadoras concorrentes podem ficar submetidas a condições comerciais diferentes. Isso pode influenciar preços, contratos, decisões de investimento e, em última análise, desorganizar o mercado.

Além disso, há questões de fundo.

Embora a interoperabilidade tenha sido preservada, a integração ainda não funciona plenamente. Sem ela, não será possível avaliar se o compartilhamento das redes efetivamente aumenta a concorrência, com sustentam a associação setorial.

Caso a interoperabilidade avance, será importante verificar se as operadoras passam a oferecer condições mais favoráveis aos comerciantes mesmo sem imposição de tetos. A comparação entre empresas alcançadas e não alcançadas pela liminar poderá fornecer indícios, desde que sejam levadas em conta as diferenças entre modelos de negócio.

Finalmente, é preciso acompanhar a reação do governo, que pode simplesmente recorrer da decisão, ou acionar o Congresso, para realizar as mudanças que, segundo a ABBT, não poderiam ser feitas por decreto.

Resumo da ópera

A Justiça pôs em dúvida, em caráter provisório, se o governo tem competência legal para impor parte das alterações no PAT. A liminar expedida nesta segunda preserva a possibilidade de avançar na interoperabilidade, mas suspende, para algumas das maiores operadoras, o tabelamento de taxas e prazos e a migração compulsória para arranjos abertos. Isso levanta uma questão relevante para a regulação de mercados em geral: quando a abertura à concorrência pode substituir a intervenção direta do Estado nas condições comerciais? No caso do PAT, fazer a interoperabilidade funcionar pode trazer a resposta.