É preciso reconhecer a centralidade das emendas parlamentares para o funcionamento da política brasileira. Se, lá atrás, lhe foi atribuído um papel secundário, de mera graxa que ajudava a sincronia entre o Executivo e o Legislativo, hoje constituem uma das principais variáveis do modelo de governança política do país, deslocando o eixo de poder para o Congresso e permitindo que deputados e senadores consolidem uma geografia política do país.

Sem entrar no campo da corrupção, problema ao qual as emendas sempre apareceram associadas, elas possuem, hoje, uma função sistêmica que estrutura o processo decisório nacional, o desenho das políticas públicas e tensiona os principais grupos políticos do país, tendo sido o centro do discurso de abertura do ano do presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL): “fundamental relembrar que nossa Constituição garante ao Poder Legislativo o direito de discutir, modificar, emendar para, somente aí, aprovar a peça orçamentária oriunda do Executivo.”

As emendas, indicações de despesas que os parlamentares podem fazer ao Orçamento, aparecem na literatura como um dos elementos que o governo usa para formar base parlamentar em um sistema partidário ultrafragmentado e pouco disciplinado. Embora fosse um direito de todo deputado e senador levar individualmente recursos para as suas bases, na vida real, só tinha sucesso quem estivesse alinhado ao governo nas votações congressuais.

O efeito prático do controle do Orçamento era avassalador. O índice de dominância legislativa, isto é, do percentual de projetos aprovados pelo Congresso que tiveram origem no Executivo superou 90% nos dois governos FHC e Lula e no primeiro governo Dilma Rousseff, mesmo com o PT mal ocupando 20% das cadeiras. Nessa época, era comum escutar que “oposição é luxo de rico”, ou seja, a não ser que o parlamentar tivesse total condição de se financiar eleitoralmente, era imperativo para ele fazer parte da base e obter pedaços do orçamento para o seu reduto.

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