Agências reguladoras: a batalha agora é pela autonomia financeira

Em dezembro de 1996, a criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) inaugurou o modelo brasileiro de agências reguladoras independentes. Três décadas depois, o sistema enfrenta um paradoxo: nunca houve consenso tão amplo sobre a importância da regulação técnica para atrair investimentos e nunca as agências estiveram tão pressionadas financeiramente. Apesar de arrecadarem muito mais do que gastam, por meio das taxas cobradas dos próprios setores regulados, seus recursos são direcionados ao Tesouro Nacional e se tornaram objeto recorrente de bloqueio. Isso aleija sua capacidade operacional.

Em 2026, o bloqueio orçamentário chegou a R$ 382 milhões, alta de 745% em relação ao ano anterior. Entre 2015 e 2025, as agências perderam cerca de 25% de seu orçamento e aproximadamente 13% de seu quadro de servidores. Na Agência Nacional do Petróleo (ANP), as despesas discricionárias caíram cerca de 82% em termos reais entre 2013 e 2024, reduzindo-se de R$ 749 milhões para R$ 134 milhões.

Dois órgãos fundamentais para o funcionamento dos mercados enfrentam drama semelhante: o Banco Central (BC) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Embora tenham funções distintas das agências reguladoras, ambos enfrentam limitações orçamentárias. No caso da CVM, a crise levou o Supremo Tribunal Federal a determinar medidas emergenciais para recompor seu financiamento. No Banco Central, cortes orçamentários reacenderam o debate sobre autonomia financeira.

O Congresso contribui para o enfraquecimento institucional ao demorar meses, ou mesmo anos, para sabatinar dirigentes indicados pelo Executivo. Diretorias incompletas reduzem o poder decisório de órgãos que dependem de colegiados para deliberar.

Alguns remédios começam a ser cogitados. O Senado aprovou recentemente o PLP 73/2025, que busca proteger os recursos das agências contra contingenciamentos, enquanto outras propostas tratam da prestação de contas da CVM e da autonomia financeira do Banco Central.

Paralelamente, integrantes do governo discutem uma “solução estrutural”, que poderia criar mecanismos permanentes para utilização das receitas próprias das agências e reduzir sua dependência das decisões orçamentárias anuais.

Por que isso interessa

Para investidores em transportes, logística, energia, saneamento, telecomunicações e mineração, assim como para o mercado financeiro, estabilidade regulatória é um bem precioso.

Projetos de infraestrutura envolvem horizontes de investimento de vinte ou trinta anos. Empresas calculam seus riscos considerando a possibilidade de mudanças regulatórias, revisões tarifárias, interpretações contratuais e decisões fiscalizatórias. Quanto maior a percepção de interferência política de curto prazo, maior tende a ser o prêmio de risco exigido pelo investidor e maior o custo do capital.

Não por acaso, representantes dos próprios setores regulados têm defendido publicamente o fortalecimento das agências. O argumento não é pela ausência de controle, mas pela preservação de instituições capazes de produzir decisões técnicas previsíveis e relativamente protegidas das alternâncias de governo.

Ao longo de três décadas, o modelo amadureceu, consolidou quadros técnicos especializados e ganhou legitimidade entre operadores públicos e privados. O problema, hoje, é assegurar que essa maturidade institucional seja acompanhada de condições materiais para seu funcionamento.

Um paralelo americano

Enquanto o Brasil discute como fortalecer suas agências, os Estados Unidos caminham em direção oposta.

Na segunda-feira, 29, a Suprema Corte americana ampliou significativamente o poder do presidente Donald Trump para demitir dirigentes de diversas agências reguladoras independentes, enfraquecendo uma proteção jurídica vigente desde 1935. Mas preservou uma exceção: recusou-se a permitir a remoção imediata de uma diretora do Federal Reserve, reconhecendo o caráter singular do banco central e sua necessidade de independência institucional. Mesmo em um movimento geral de fortalecimento do Executivo, a autonomia da autoridade monetária foi vista como crucial para a estabilidade econômica.

O debate brasileiro

O PLP 73/2025, aprovado pelo Senado e em análise na Câmara, procura impedir que recursos arrecadados pelas próprias agências sejam sistematicamente bloqueados para cumprir metas fiscais. Autonomia decisória perde significado quando faltam recursos para realizar inspeções, fiscalizações, certificações e análises técnicas.

O governo do PT responde à pressão falando sobre modelos permanentes de financiamento. Técnicos passaram a estudar mecanismos que permitam maior utilização das receitas próprias das agências e reduzam sua vulnerabilidade aos contingenciamentos anuais.

Juristas especializados em Direito Regulatório sustentam que a autonomia não existe para proteger burocracias, mas para preservar decisões técnicas contra ciclos eleitorais e pressões políticas conjunturais. A consequência econômica seria direta: menor risco regulatório, menor custo de capital e maior competição em concessões e leilões.

Isso não elimina a necessidade de controle. Em outras palavras, autonomia ou independência não significam ausência de accountability — a necessidade de prestar contas. Agências devem responder aos questionamentos do Judiciário, do Congresso e mesmo de órgãos como o TCU, desde que esses mecanismos não substituam avaliações técnicas.

BC, CVM e a questão ideológica

No Banco Central e na CVM, a discussão incorpora um componente político explícito.

A esquerda critica o modelo de independência do BC por considerar que a política monetária — especialmente a definição da taxa básica de juros — deveria responder à estratégia econômica do governo eleito. A independência limita o poder do Executivo de gastar e executar políticas de crescimento ou emprego.

Essa visão aparece de maneira clara no manifesto divulgado recentemente por economistas “heterodoxos” contra a PEC 65, que concede autonomia financeira do Banco Central. O documento rejeita a proposta e argumenta que ela reduziria controles democráticos sobre uma instituição que exerce enorme influência sobre a economia nacional.

O manifesto levanta preocupações legítimas: qualquer órgão independente deve estar submetido a mecanismos robustos de prestação de contas e precisa ser blindado contra a captura pelo setor privado.

Mas a solução proposta, além de não se preocupar com a captura por governos, não tem meio termo. Em vez de buscar combinar autonomia financeira com novos mecanismos de prestação de contas, o documento exige a rejeição total de qualquer iniciativa que amplie o distanciamento entre o BC e o Executivo.

O debate sobre CVM tem melhor evolução. Após a decisão do Supremo que ampliou o acesso do conselho às próprias receitas, a discussão deslocou-se para reformas de governança interna, fortalecimento da supervisão baseada em risco e aperfeiçoamento da prestação de contas ao Congresso. Também tramita projeto que obrigará o presidente da autarquia a apresentar relatórios semestrais ao Senado, institucionalizando um mecanismo permanente de prestação de contas.

Resumo da ópera

Permitir que as agências reguladoras e órgãos como o BC e a CVM tenham recursos para funcionar é hoje uma escolha do Executivo brasileiro.

Como mostra o governo de Donald Trump nos Estados Unidos – país de onde o Brasil copiou seu modelo de agências –, a coloração ideológica não é o fator determinante para que a autonomia dos reguladores seja respeitada. Trump, à direita, deseja influir sobre todos os órgãos com relevância política tanto quanto Lula, à esquerda. Bolsonaro também foi assim, quando bateu de frente com a Anvisa durante a pandemia.

Presidentes preferem concentrar poder. Por isso é importante que haja amarras institucionais, impedindo que eles controlem o trabalho das agências pelo abrir ou fechar das torneiras do Tesouro.

O Congresso propõe novas balizas, mas a velocidade e o resultado final da iniciativa dependerá, em boa parte, do envolvimento de empresas e associações dos setores regulados nessa discussão.